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拉美国家改革的经验教训  

2010-07-20 16:58:58|  分类: 转载 |  标签: |举报 |字号 订阅

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作者:吴国平
 
   20世纪80年代,在深重的债务危机冲击下,拉美国家从应对债务危机的调整开始,逐渐深入到对经济进行深层的改革之中。尽管拉美国家之间在实施经济改革的时间,以及推进这一改革的速度和力度方面存在着明显的差异,但它们进行经济改革的内容和时序却大体相似。经济改革给拉美国家的经济和社会结构带来了深刻的变化。人们在谈论和分析这些变化时,不可避免地要对拉美经济结构性改革的成败得失进行总结,并做出科学的判断。 
  尽管拉美国家的经济改革取得了一定的成效,拉美经济走出了“失去的10年”的困境,但就改革对增长的速度和质量、就业和收入分配所产生的影响而言,其实际效果要远远低于改革的预期目标和人们对改革所寄予的期望。拉美国家为经济改革所付出的社会代价接近拉美社会所能承受的极限,甚至超出了人们的最初预期。特别是在阿根廷爆发了严重的危机之后,乌拉圭、委内瑞拉、秘鲁和玻利维亚也都先后出现了不同程度的社会危机,人们开始更多地关注拉美经济改革在社会领域中所产生的负面影响。事实上,自20世纪90年代后期起,拉美经济增速开始明显放缓、且呈现出逐年递减的趋势,1999年和2001年拉美经济出现了零增长,2002年为负增长。从1999年起,拉美人均国内生产总值(GDP)多次出现了负增长的年份。拉美国家的收入情况也不令人乐观,阿根廷、巴西、乌拉圭、秘鲁、委内瑞拉等国家的平均实际收入都出现了明显的下降趋势。(注:见联合国拉美经委会2002年拉美经济报告统计表。)与此同时,拉美国家的失业率不断上升,一些国家甚至呈现出加速攀升的势头,在20世纪的最后10年中,拉美失业率翻了整整一番还多,屡创历史纪录。在这样的背景下,拉美的结构性改革面临严峻的挑战。人们甚至担心,2l世纪头10年拉美地区还会步“失去的10年”的后尘。 
  从拉美的现实情况看,由于进口替代工业化战略的失误和80年代“失去的10年”造成的严重后果,使这一地区历史遗留的社会问题非常突出,社会结构十分脆弱。拉美的经济改革就是在这样一种严峻的环境中进行的,改革进程中出现的“两低一高”的现象,无疑给原本就脆弱的社会结构带来更大的冲击,稍有风吹草动就会酿成大的动荡或危机。这就引起人们的思考,改革如何在推动经济增长、增加就业、改善收入分配等方面产生积极影响,从而实现经济发展和社会稳定的局面。为此,本文试图从不同的层面对拉美的经济改革进行反思,力图总结出一些对我们有所启发的教训。需要加以说明的是,由于拉美各国的情况不同,它们在推进改革的具体进程及其所产生的效果等方面都存在着巨大的差异,因此本文的研究和分析很难包括整个拉美地区的所有国家,只能在每一个层面上选择典型案例进行分析。另外还需要说明的是,拉美国家当前面临的经济和社会问题比较突出,这在很大程度上反映了改革所存在的问题,因而本文的分析主要集中在对拉美经济改革的教训的总结上。但是,这并不说明拉美的改革除了教训以外,没有任何可取的经验;也不是说拉美的改革除了对增长、就业和收入分配产生负面影响之外,没有任何益处。作者将在其他文章中专门分析拉美国家经济改革的经验。尽管这样做并不十分科学,但是考虑到文章篇幅的限制,这也实在是无奈之举。 
  (一)在经济全球化的环境下,如果没有相应的和灵活的宏观经济政策的支持,一国在经济改革进程中实行的开放市场的政策,是难以取得预期的理想效果的。相反,如果政府在宏观经济政策上出现偏差,单一的开放市场的政策不仅难以改变拉美国家传统上存在的对外经济部门的脆弱性和对外部的依赖性,甚至还有可能加重这一弊端,使对外部门再次成为拉美经济增长和发展的瓶颈,不仅制约经济增长,而且还会拖改革的后腿。 
  对外部门是拉美经济的一个非常重要的支柱,它具有积累资金(主要是外汇)、提供拉美经济发展所需要的资源的功能,因而该部门经济实力强弱的变化,对一国经济增长速度和发展的快慢有着举足轻重的影响。由于历史的原因,长期以来对外部门一直是拉美经济发展的瓶颈,制约着拉美现代化进程的快速推进,因此,在第二次世界大战之后,拉美国家先后实行的进口替代、出口导向、或两者兼而有之的发展战略,都是为了消除经济发展的瓶颈,改变对外部门的脆弱性,加快经济发展的步伐而做出的努力。1982年,墨西哥就是由于先从对外部门出现对外支付困难造成债务清偿危机,并最终演变成整个地区的债务危机的,从而使拉美经济和社会发展失去了整整10年的宝贵时间。 
  正是出于缓解债务危机的需要,对外部门成为拉美经济改革的重点。尽管拉美各国进行经济改革的起始时间不同,但是它们几乎无一例外地都选择了先从对外部门开始进行贸易自由化和对外开放的改革,并且在较短的时间内取消了贸易关税和非关税壁垒,最大限度地实行贸易自由化。与此同时,拉美国家还消除了对外资自由流动的限制,并在国内开放原先禁止外资流入的领域,为吸收外部资金创造宽松的环境。拉美国家的这些举措给刚刚经历了危机冲击的对外部门注入了新的活力,使拉美对外贸易额迅速增加,贸易占拉美各国经济的比重大幅度提高。除巴西和阿根廷以外的多数拉美国家的对外贸易额占GDP的比重都超过了50%以上,即便是巴西和阿根廷两国的对外贸易额占GDP的比重也都接近30%左右。(注:吴国平:《21世纪拉丁美洲经济发展大趋势》,第85页,北京,世界知识出版杜,2002年4月。)外部资金流向拉美的数量也大幅度增加,它们的流动性加快了。在结构性改革的初期,拉美对外部门的状况得到了较大的改善,从而在一定程度上为经济的恢复和增长创造了有利的条件。应该说,拉美国家能够在90年代初期走出“失去的10年”,与对外部门形势的好转是密不可分的。但是,从20世纪90年代中期起,先后出现的墨西哥银行危机、巴西金融动荡和阿根廷危机,在不同程度上暴露了拉美对外部门在经济改革中出现的新问题。尤其是在阿根廷危机之后,乌拉圭和巴西也都出现了债务支付的困难,并且都是依靠国际货币基金组织(IMF)的支持才得以摆脱困境的。拉美对外部门的脆弱性和对外严重依赖性再次凸显出来,从而牵制了经济增长的速度。自墨西哥银行危机之后,拉美经济增长速度的波动加快了。1995年拉美经济年增长率为1.1%,1996年出现恢复性增长,1997年增长率达到5.1%,接近1994年的水平。但是,1998年拉美经挤增长速度再次回落到2.2%,次年进一步降到0.5%,接近零增长。2000年之后,拉美经济增长的曲线变化进一步加快,2000年拉美经济增速达到3.8%,出现了比较强劲的复苏势头,然而2001年的拉美经济增长率又回落到了0.3%,2002年进一步下跌为-0.5%。(注:见联合国拉美经委会2002年拉美经济报告统计表。)从经济改革造成的对外部门的脆弱性和对外部的新的依赖性,进而制约经济增长的角度出发,以下一些教训是值得我们重视的。 
  第一,拉美国家不对称的市场开放使整个地区在全球贸易中处于不利的地位,拉美地区在全球贸易中所占份额难有大的变化,出口增速明显低于进口增长,贸易赤字不断增加,给经常项目和国际收支平衡都造成了巨大的压力,对外贸易对经济和就业增长的拉动力相应减弱。拉美国家实行的贸易自由化的改革促使拉美市场全方位向外部开放,外国商品不受限制地大量进入拉美市场,造成拉美进口贸易迅速增加。与此相反,在经济全球化和发达国家通过技术、环保等非关税规定对本国市场实行保护的环境下,拉美国家的出口增长明显地滞后于进口增长,从而形成了拉美单向开放市场的趋势。这就给拉美国家造成了以下两个不利的结果。一是进口迅速增长在客观上加快了国内制造业结构的调整步伐。不少企业在外国产品的冲击下,或者关、停、并、转,出现生存危机;或者同外国资本结合加快对企业改造的步伐。但不管采取哪一种措施,它都不会使制造业创造新的就业能力。二是拉美进口增长大大快于出口增长,受外部环境的制约拉美出口明显滞后。以拉美地区3个大国在80年代最后3年和90年代最后3年(即进行大规模经济改革的前后)的年均进出口情况进行比较,可以非常清楚地看出这一差异。在此期间,巴西的出口额增长了43%,由370亿美元增加到529亿美元,进口额则由240亿美元增加到729亿美元,增幅翻了两番以上;阿根廷出口额增长了145%,由122亿美元增加到299亿美元,进口额则由70亿美元增加到346亿美元,增幅高达394%;墨西哥的出口额增长了260%,由425亿美元增加到1532亿美元,进口额增长275%,由430亿美元增加到1612亿美元。(注:Gilberto Dupas,El discurso hejemonico del libre mercado y la vulnerabilidad de los grandes paises de la periferia,Problemas del Desarrollo,num.128,2002/1-3,p.36.)再以南方共同市场作为一个整体来进行考察,也可以看到类似的现象。1992~1998年,南共市从欧盟的进口额增长了205%,从美国的进口额增长了159%,从日本的进口额增长了107%,而南共市对这3个地区和国家的出口额增长分别只有31%、43%和7%。(注:Gilberto Dupas,El discurso hejemonico del libre mercado y la vulnerabilidad de los grandes paises de la periferia,Problemas del Desarrollo,num.128,2002/1-3,p.43.)这种局面的形成,就不可避免地造成拉美对外贸易赤字随对外贸易规模的扩大而增加。据统计,1992~1996年拉美国家的年均贸易赤字为89亿美元,而1997~2001年拉美国家的年均贸易赤字增加到180亿美元。贸易赤字的成倍剧增不仅给拉美的对外贸易平衡造成巨大的压力,也给经常项目和国际收支的平衡形成压力。为此,拉美国家通过贸易以外的其他融资渠道吸引的外资,不得不大量地被用于缓解贸易赤字不断增加带来的压力。 
  在拉美对外贸易结构没有出现实质性变化的情况下,对外贸易失衡现象的加剧使拉美经济出现了这样一种循环:经济增长的自身需要和市场对外开放的客观条件,加快了拉美国家的进口增长,从而造成贸易赤字大幅度增加,拉美国家对外部资金的需求进一步加大(实际上在多数情况下造成外债的增加);为了还债要求经济和出口保持一定的增长速度,从而进一步扩大对进口的需求(满足拉美经济增长需要的制成品主要依靠进口),结果造成贸易赤字和外债的进一步增加。一旦在对外贸易或外部融资的环节上出现问题,国民经济就不可避免地陷于困境。正是在这样的循环中,拉美经济的脆弱性完全暴露出来。进口需求能否得到满足决定了拉美经济增长速度快慢的变化,也就是说,拉美国内市场的需求变化是影响进口的重要因素之一。反观拉美的出口,其产品结构仍以原料和资源型产品为主,出口对象主要集中在发达国家和地区,所受到环保、技术和市场保护方面的限制也多,在这样的环境下拉美国家出口增长并不完全取决于自身的生产能力,而是在很大程度上取决于外部条件的变化。 
  拉美进出口增长的这种巨大反差,决定了拉美国家在世界贸易中的地位。我们把在结构性改革之前的1985年和进行了结构改革的1998年拉美在世界贸易中所占的比重进行比较,就不难发现拉美地区在世界贸易中所处的不利地位。在将近13年的时间中,拉美在全球贸易中所占比重仅从5.6%增加到5.7%,尽管同期内全球贸易额有了大幅度的增长。从拉美国家进出口增长的巨大差异上看,拉美国家的出口产品在世界贸易中所占的比重实际上有所下降。在同一时期内,拉美最大的地区大国巴西在世界贸易中的份额由1.4%下降到1%。这种局面的出现应该说不是拉美国家进行经济改革、开放市场所期待的。 
  第二,拉美国家以稳定经济为主的宏观经济政策和开放金融市场的措施,在某种程度上进一步加剧了对外部门的不平衡。20世纪80年代以来,面对债务危机造成的资金严重短缺和结构性调整初期所出现的通货膨胀不断恶化的局面,拉美国家普遍实行金融自由化的改革和实行以稳定经济为主的宏观经济政策。前者取消了拉美国内资本市场对外资的多种限制,加大了外资进出拉美市场的自由度,增强了拉美市场对外资的吸引力;后者主要表现在各国普遍实行稳定的汇率政策和高利率政策,以抑制不断恶化的通胀。在一段时间内,这些政策对宏观经济的稳定起到了积极效果,使居高不下的高通胀率迅速得到了控制,并逐年下降。但不能否认,在形势发生变化的情况下,由于政策本身缺乏灵活性,以稳定经济为主的宏观经济政策和吸收外资的金融开放政策对对外部门所产生的负面影响也就逐渐显现出来了。从资本面看,拉美国家金融市场的开放不仅有利于外资的大量流入,同时也为外资的随时流出打开了方便之门;拉美不仅吸引了长期投资性的外资,同时也吸引了大量短期投机性外资,这就增加了外资在拉美市场上的流动性和风险性。一旦拉美国家对外资监管失控,外资的流动就会给拉美经济造成灾难性的后果,它最初表现为对外部门的危机,进而波及国民经济的其他部门。90年代中期以来,在一些拉美国家中先后出现的金融危机都在一定程度上反映了这一方面的问题。 
  外资流动的加快还加大了对宏观经济政策进行调整的难度,无论外资流向发生何种变化,拉美国家如果都坚持稳定的汇率政策不变,造成本国货币的币值脱离市场实际,通常情况下出现币值高估,从而抑制本国产品的出口,刺激进口,扩大贸易逆差。这不仅会加剧对外部门的不平衡,而且会给整个经济带来负面影响。2001年爆发的阿根廷危机就是一个非常明显的例子。1995年墨西哥金融危机之后,阿根廷采取的固定汇率的做法不仅使出口受阻、进口急剧增加、贸易和经常项目的赤字大幅度增加,而且对国内的产业结构也造成了极大的冲击。1998年巴西金融动荡之后,面对巴西货币贬值的压力,阿根廷的固定汇率在南共市区域内进一步受到了严峻的挑战。但是,阿根廷政府以不变应万变的僵硬做法最终不可避免地酿成严重的危机。 
  第三,拉美国家的对外开放政策吸引了大量的跨国公司,它们携资本和技术进入拉美市场的目的是获取最大的利润,在创造新就业和改善收入分配方面贡献有限。相反,跨国公司在全球范围内规划其资本行为,在一定程度上还会造成大量利润外流,给拉美的资本市场带来一定的压力。拉美市场开放吸引了大量的外国公司、主要是跨国公司。它们以其技术、资金和市场的优势进入拉美,并迅速在拉美市场上占据垄断地位,从而在其进入的领域的对外贸易中占据主导地位。90年代拉美最大的500家企业中,跨国公司所占的企业由初期的149家增加到后期的230家,其销售额所占的比重也由27%增加到43%。(注:Gilberto Dupas,El discurso hejemonico del libre mercado y la vulnerabilidad de los grandes paises de la periferia,Problemas del Desarrollo,num.128,2002/1-3,p.49.)从就业的角度看,这对拉美国家来讲并非是一件好事,因为这些依靠技术和资金优势的跨国公司对劳动力的需求相对有限,它们在其投资对象国中创造的外汇和就业并不能成比例地增长。再从收入方面看,在拉美地区,这些跨国公司进行投资的目的主要是利用当地丰富而廉价的自然资源和人力资源,因而在改善收入分配方面难有作为。以拉美吸收外资最多的3个地区大国为例,墨西哥在北美自由贸易区启动之后,该国制造业领域的实际平均工资呈现出下降的趋势,直至2001年才扭转这一势头,但仍没有达到1994年的水平。自1998年起,巴西的实际平均工资出现了下降趋势,2002年与6年前相比平均水平下降了10个百分点。阿根廷则在1993年之后出现了实际下降的趋势(尽管1999年、2000年和2001年基本上与1993年的水平接近),2002年的平均实际工资比1992年下降了17个百分点。(注:见联合国拉美经委会2002年拉美经济报告统计表。)但是,跨国公司投资所产生的利润却大量向外转移,这在拉美国家利润和债息对外支付的变化中表现出来。随着90年代外资流入拉美总量的增加,流出拉美的利润和利息也大量增加(尽管这一部分也包括短期投机资本产生的利润),由1991年的316亿美元增加到1999年的522亿美元。正是从1991年起,以这种方式流出拉美的资金大于流入拉美的外资,其流出的规模逐年增加。2002年拉美净流出的资金高达388亿美元,与1999年相比增加了350亿美元。到目前为止,拉美已经连续4年成为资金净流出的地区,从而重现了债务危机时的现象,并且在净流出资金的数量上远远大于债务危机的规模。这种局面的出现当然与拉美外债的剧增也有密切的关系。出于弥补贸易和经常项目赤字的需要,拉美多数国家的外债都呈现出大幅上升的趋势,尽管它们之间的外债增长速度存在着明显的差异。90年代,阿根廷、巴西、智利、哥伦比亚、乌拉圭等国的外债总额都翻了一番,仅阿根廷和巴西两国的外债就占拉美外债总额的一半左右。巨大的债务负担不仅成为拉美经济发展的沉重负担,而且还对拉美经济改革的前景产生不利影响,严重限制了拉美国家在经济政策上进行调整的余地,甚至在许多情况下还使拉美国家的经济政策不得不受制于外部因素的影响。 
  综上所述,一国的市场开放政策只有得到相应的宏观经济政策的支持,才能最大限度地获得市场开放对该国经济带来的好处,尽可能地减轻市场开放对本国经济产生的冲击,最有效地限制由此所产生的种种弊端。因此,在确定了市场开放的政策目标之后,选择相应的宏观经济政策就变得尤其重要。特别是在经济全球化进程中实行开放政策的背景下,面对多变的外部经济环境,政府宏观经济政策的灵活性和有效性不容忽视。开放国内市场本身不是拉美结构性改革的最终目标,在开放的基础上建立起支持经济增长、推动经济发展、实现良性循环的对外经济部门,才是拉美经济改革的方向。也只有这样,拉美的对外经济部门才能对经济和就业的增长产生联动效应。然而,拉美国家在这方面的任务还相当艰巨。 
  (二)在转变政府职能的改革过程中,如何处理好政府与市场、中央政府(联邦政府)与地方政府的关系,对拉动经济增长、增加就业和避免在政府职能转变的过程中因利益再分配造成的收入分配不公现象的加剧,减少经济改革对社会的冲击,保持一国政治、经济和社会的稳定至关重要。 
  第二次世界大战结束以后,拉美国家借助国家的力量推行进口替代工业化战略,国家通过多种形式对经济进行直接干预,在经济和社会领域中政府的作用无处不在,政府的力量渗入到国家生活的方方面面,拉美国家经济和就业的增长、收入分配状况的改善在很大程度上依赖于国家力量的不断壮大。随着现代化进程的推进和经济的迅速发展,拉美国家的政府作用不断扩大,国家机器不断地膨胀,政府的财政投入不断扩张。在政府的直接干预成为拉动经济增长的主要动力的背景下,拉美国家的经济陷入了这样一种循环:经济增长(就业增加)——国家机器膨胀——财政投入扩张。20世纪80年代的债务危机造成拉美国家政府融资渠道不畅,政府手中的资金严重短缺,从而导致拉美国家的政府陷入严重的财政危机之中,拉美经济也出现了令政府尴尬的恶性循环:政府财政投入持续紧缩——政府作用不断收缩——经济持续衰退(失业增加)。在这样的背景下,再加上IMF和债权国的不断施压,拉美国家不得不从减少政府财政赤字入手对政府的职能进行必要的调整,对政府干预的领域进行必要的收缩。随着以市场为导向的改革的不断深入,拉美国家对政府职能的调整也逐渐演变成以建立“小政府、大市场”为目标的全面改革。由于拉美国家转变政府职能的改革是在经济危机日益深重、经济结构性改革不断深入、市场力量不断强化的情况下进行的,因此,政府作用的减弱对拉美国家的政治、经济和社会的稳定产生了一定的负面影响。近年来,在阿根廷、委内瑞拉、乌拉圭、秘鲁、玻利维亚等国家中出现的经济危机和社会危机,都无一例外地暴露了转变政府职能的改革过程中的问题。其中最典型和最突出的是阿根廷危机。自2001年阿根廷危机爆发以来,该国总统不断更换,政府一再更迭,在持续恶化的经济和社会危机面前政府显得十分软弱。阿根廷在转变政府职能的改革过程中所造成的政府与市场、联邦政府与地方政府之间的矛盾激化了,使这场危机成为阿根廷历史上最为严重的一场全面的危机。阿根廷在这方面的教训非常深刻,对此应做重点分析。

 

 

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